费菲 董文勇
2015年11月18日，在紧邻故宫的我国社会科学院法学研讨所的一栋小楼里，一场别有见地的立法研讨会议正在进行中。会上，针对主持人抛出的两大议题——“健康我国”战略、卫生变革与卫生底子法的立法定位和卫生底子法的结构、内容和准则，与会专家各持己见，畅所欲言，新锐和务实观念“火花四射”。
“健康我国战略与卫生底子法立法研讨会”由我国社会科学院法学所社会法室招集，清华大学、北京大学、山西大学、首都医科大学、北京中医药大学、天津医科大学、我国疾病防备控制中心、我国医学科学院、我国社会科学院、国务院开展研讨中心、《光明日报》报社、《我国医药科学》杂志社、《健康报》报社、《我国医药报》报社等单位的专家学者和媒体记者与会。
“健康我国”战略、卫生变革大布景下——底子医疗卫生法的立法定位
A方：“大健康”当下立法，推进“健康我国”战略
评论1卫生立法领域和功用：医疗卫生法PK“大健康”法？
我国社会福利协会常务理事、北京大学公共卫生学院卫生方针与办理系教授刘继同——跨出医疗立法，着眼“大健康”立法
2004年我曾提出过“卫生国策”的理论。2012年前原卫生部组织专家编写了“健康我国2020'研讨报告，时至今日，“健康我国”已成为国家战略，卫生方针上升为国家底子“国策”，标志我国进入“大卫生年代”。当时，底子医疗卫生法的立法十分急迫、含义深远。一起，“健康我国”战略的提出，对改进国家形象也含义严峻。从卫生底子法的立法含义来看，是由于现在虽已拟定大大都卫生技术性标准根据和医改文件，但还缺失与医改相配套的立法。
再一个问题是立法的理论根底，现在医疗变革的根底是卫生经济学，这导致一个中心卫生方针问题：健康照料的职责主体是商场，而不是国家。2008年我提出我国应树立“卫生财政学”学科系统，研讨卫生费用由谁背负，背负主体是国家、社会，仍是个人等问题，这个理论根底十分重要，曩昔医改之所以失利就在于理论根底呈现误差。还有立法战略的问题。由于卫生问题较为专业，因而在各种卫生立法中，外界的参加相对较少，曾通过于侧重医疗，但咱们还需求一个“大健康”的概念，以合作“健康我国”战略，在观念上应当偏重防备、偏重公共卫生；一起注重恢复、临终关怀等一向被疏忽的重要健康问题，与此相关的安乐死的立法问题也应当归入健康法的领域傍边。
国务院开展研讨中心微观经济研讨部副研讨员江宇——卫生立法宜采纳归纳性“大健康”视角
“健康我国”概念的提出适逢其时，现在该概念已上升为一种国家战略，我以为原因有许多：一是经济可持续开展的需求。经济增加乏力在很大程度上源于医保准则不健全，居民治病担负重。当时心血管疾病、恶性肿瘤等严峻疾病的发病率日益攀升，一个人发作严峻疾病，就会给整个家庭带来巨大的经济压力，一些原本没有多大担负的家庭，或许会因而堕入巨大的债款之中，阻止消费、出资和人力资本的进步。二是为了构建调和的社会联系。近些年医患抵触现已表现为较严峻的社会对立。三是触及开展方法的转化。十八届五中全会提出“绿色开展、同享开展”的理念，我国在经济开展水平上归于开展我国家，但在疾病谱上却表现动身达国家的特色，城镇化、高消费、高资源耗费等都或许发作疾病影响；医疗卫生投入短少、开展方法不健康，都会转化为医疗卫生系统的担负。所以，“健康我国”战略不只仅卫生一个部分的问题，而是整个国家都需求处理和补偿的开展中问题。
“健康我国”的内在是十分丰厚的，在我看来，“健康我国”绝不是“医疗我国”，不能把“健康我国”搞成“健康效劳业”，把医疗问题等同于治病吃药。未来无论是拟定法令仍是方针，“健康我国”战略应该至少表现在两个方面：一是最小的层次，即健全医疗卫生系统，让人人享有底子医疗卫生保证；二是树立有利于健康促进的大卫生系统。医疗卫生对保护人的健康的作用是有限的，或许也就是起到10%～20%的作用，重要的是文明、日子方法、日子环境、歇息、城市布局、交通布局、产业布局是不是契合健康的需求，这需求以国家的归纳办理、防备性方针为主导，这个准则需求表现在卫生立法里边。横向来看，卫生立法比教育立法更具有归纳性。
首都医科大学卫生办理与教育学院卫生法学系副教授刘兰秋——底子法拟定应结合健康我国战略国情
从世界各国的卫生立法状况来看，做法都不相同。除了日本拟定有《肝炎对策底子法》《癌症对策底子法》等之外，域外各国的医疗卫生领域没有见到直接以“底子法”命名的法令，但假如将底子法理解为该领域具有全局性的、规则国家、政府、医方、患方及稳妥等相关各方的权力职责职责的标准性文件，那么许多国家都有这样的法令，如英国《国民保健效劳法》、法国《关于患者权力和保健系统质量的法令》以及《关于大众卫生方针的法令》等。这些法令中并非仅仅规则纲领性、方针性的内容，也规则了许多详细性、实质性的内容。在立法内容方面，现在国际上只要保加利亚等少量一些国家制订了内容比较全面的健康法（Health law），这儿的“health”，能够指“卫生”，也能够指“健康”，我以为是指“健康”。保加利亚的健康法规则得很详细，不只要患者权力和职责，从业人员的权益，还包含献血、医学教育、食品安全、养分、劳作卫生等问题。其他，南非、匈牙利也有健康法（Healthlaw），但相对聚集于医疗问题。
我国拟定底子法应结合国情，现在适逢国家提出“健康我国”战略，必定需求拟定有利于施行“健康我国”战略的法令。而“健康我国”战略就是要保证大众和患者的健康权，至于怎样保证，在立法上能够充沛评论，但希望通过一部法令来承载“健康我国”战略是不现实的，需求多部法令来保证。对底子医疗卫生法，既不能持法令全能主义，也不能持法令虚无主义。
评论2.定名、定职责主体：卫生底子法PK底子卫生法？
国务院开展研讨中心副研讨员江宇——卫生领域的底子法要包含健康
作为卫生领域的底子大法，这部法令首先应高于各部分的详细事务作业，具有微观视角，规则医疗卫生作业的底子定位、底子价值、底子结构。政府、社会、个人都是医疗卫生领域的参加者，各自的权力和职责都要清晰，但政府在其间是起主导作用的，要侧重清晰政府职责。详细而言，我以为应当留意以下几点：
榜首，应科学拟定法令的称号。全国公民代表大会定的姓名是《底子医疗卫生法》，而不是《医疗卫生底子法》。需求清晰的是，终究怎样为一部法令定名，最重要的是要调查一下这部法要处理什么问题。现在我国的确需求拟定一部卫生领域的“底子法”，而不是处理“底子医疗卫生”的法令。
《中华公民共和国宪法》第45条规则：“中华公民共和国公民在年迈、疾病或许损失劳作能力的状况下，有从国家和社会取得物质协助的权力。国家开展为公民享用这些权力所需求的社会稳妥、社会救助和医疗卫生工作。国家和社会保证残废武士的日子，抚恤勇士家族，优待武士家族。国家和社会协助组织盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳作、日子和教育。”根据医改给出的概念，“底子医疗卫生”就是常用的药品、常见病、底子的医疗保证，这仅仅健康里边的一部分，远远不能包含健康问题。因而，首先要侧重立法的方针是拟定卫生领域的底子法，它应该包含医疗卫生的底子方针、底子准则，包含“防备为主、公正道路、人人享有”，这也是宪法第45条的详细化，以补偿宪法这一条短少可执行的法令，短少可诉性的短少。
从立法方针来看，法令的称号宜断定为《卫生法》或许《国民健康法》。现在断定的称号《底子医疗卫生法》简略引起误解，即以为这是一部标准“底子医疗效劳”的法令，而不是医疗卫生领域的“底子大法”，所以，假如仍沿袭“卫生法”一词的话，宜改为《卫生法》。那么，是叫“卫生法”仍是“健康法”好，需求在立法难度和作用之间做一个权衡。健康的领域远远大于卫生，从终极方针来说，应该叫《国民健康法》，不只包含医疗卫生作业，还应该包含各个部分、领域和健康有关的内容，包含生态环境、人居环境、日子方法、经济开展方法、社会作业、教育等影响健康的领域。但这样做的话，摊子铺的太大，立法的难度和时刻或许更长。假如姓名叫“健康法”而内容上首要是医疗卫生，又会导致两张皮，名不虚传。所以，假如短期内无法拟定一个能够包含全部健康相关领域的法令，仍是不宜用“健康法”，而是用“卫生法”为宜。
第二，应从政治上清晰卫生作业在国家经济社会开展中的定位。在法令的前语或总则部分提出，国家促进经济社会和公民健康协调开展，国民健康是国家开展的底子方针之一，当公民健康和其他开展方针发作对立和抵触时，应当有优先开展健康的准则组织。《教育法》规则“教育是社会主义现代化建造的根底，国家要保证教育工作优先开展”，卫生法至少也应有相似乃至更高的表述，由于从国际上看，大都国家都把保证国民健康权写入宪法，作为底子人权和国家的底子职责，卫生保证的是生存权，是最底子的公民权力。
第三，清晰整个医疗卫生系统的准则和方针。现在医改也提出了一些准则，可是大大都仍是从部分作业的视点动身的，而没有答复“整个医疗卫生系统要完成什么方针”的问题。比方，“保底子、强底层”，“政府管底子、商场管非底子”，这些话在准则上都是对的，可是，保底子怎样算保住了底线？底子和非底子效劳之间是什么联系？归纳起来要完成什么方针？假如仅仅是各部分碎片化的出台一些方针，谁都没有职责对总方针担任。政府为“保底子”的确花了不少钱，可是由于大医院仍然在扩张，不断从底层虹吸资源，终究大众的担负仍然是上升的。那么，谁来为“大众担负上升”这事担任？这就需求在卫生“底子法”中，关于医疗卫生系统的总方针作出规则，至少应当包含：国家保证公民健康水平随经济开展不断改进、居民医疗卫生担负随经济开展水平不断下降、缩小区域和城乡之间健康水平距离、保证人人能享用可担负的底子医疗卫生效劳、消除因病致贫和返贫现象等。有了这些硬束缚，才干倒逼详细的方针执行。应该充沛总结新我国的历史经验，充沛表现防备为主、以乡村为要点、面向全民、卫生作业和大众运动相结合的思维。
第四，清晰我国医疗卫生准则的底子结构。现在，关于我国要树立一个什么样的底子医疗卫生准则？采纳什么保证方式、效劳方式？公立医院要不要办、办多少？要不要底子药物准则？医务人员的薪酬怎样断定？等等问题，都还存在不同观点。卫生底子法就是要给我国的医疗卫生准则“画个像”。像《教育法》的第二章就是“教育底子准则”，规则了“国家实施学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的校园教育准则”，并且详细规则了九年制职责教育准则、工作教育准则和成人教育准则、国家教育考试准则、学业证书准则、学位准则、教育督导准则等，总称“教育底子准则”。相似地，医疗卫生领域也要有几个底子准则，像底子医保准则、底子医疗效劳准则、公立医院准则、分级治疗准则、底子药物准则、药品收购准则等。像公立医院准则，最少要写几条，清晰公立医院的出资职责、财物特点、职责定位，以便为将来拟定公立医院法或许办理条例供给根据。再比方社会办医，在现在我国还没有《非盈利组织法》的状况下，在卫生法里先清晰怎样对非盈利性医院财政进行办理，根绝分红行为。
第五，清晰政府职责和法令职责。保证居民健康是政府不行推脱的职责，法令已然规则了权力职责，就必定要有问责机制。简直全部的发达国家都将卫生开展作为政府执政的首要方针之一，并形成了强有力的问责机制以保证卫生开展方针的完成。政府职责最首要的是投入职责、监管职责。我国财政卫生投人占财政总预算的份额仅有6.4%，而高收入国家、中高收入国家、中低收入国家、低收入国家分别为13.3%、11.5%、9.8%、10%，还远远短少。即便不像教育法那样规则详细份额，但也要断定一个底子准则。一起要清晰问责主体，依照《宪法》45条，假如一个政府不能在公民患病时给予有用协助，实质上是违宪行为，应该有程序，让患者能够提起诉讼，不然执行政府职责仅仅一句废话。
第六，清晰信息揭露和信息发表。医疗领域的信息发表，是标准医疗卫生行为的有力手法。比方，公立医院的出入信息、医保基金出入信息、药品收购和运用的价格、数量、厂家、品规等等，药品的出厂价是多少，收购价是多少，医院用了多少药，用了哪个药厂的药，都要向社会揭露，这就会使全部灰色利益无所遁形。医疗卫生是公共工作，包含公立医院在内的全部非盈利组织的财政信息都应向社会揭露，这是其自身的性质决议的。
首都医科大学卫生办理与教育学院卫生法学系副教授刘兰秋——不拘泥于“底子法”表达，我国急需高位阶法令
从域外状况来看，只要日本、韩国等少量几个国家有在某一法令领域拟定底子法的法令传统，如日本法令系统中有《教育底子法》《农业底子法》《科学技术底子法》《环境底子法》等许多冠之以“底子法”之名的法令。并且，日本自20世纪六七十年代就开端评论拟定医疗底子法的问题，社会各界关于拟定医疗领域底子法的必要性也已达成广泛一致，他们以为要处理日本医疗领域面对的四个难题，即保证患者权力、保证医疗质量与安全、充分医疗供给系统以及保护全民稳妥准则，就必须拟定医疗底子法，但日本至今没有出台这部底子法。韩国也有《文明产业复兴底子法》《社会保证底子法》《食品安全底子法》等直接命名为“底子法”的法令。除了日本和韩国，法国也有些法令中冠名“底子法”，如法国的“国内交通底子法”（Loidorientation des transports interieurs），该法规则了交通方针的底子方针。除此之外，大大都国家和区域的法令称号中并不表现“底子法”一词。就我国的状况而言，除了《香港特别行政区底子法》和《澳门特别行政区底子法》之外，咱们很少在某一个法令领域拟定一部直接表现“底子法”一词的法令，所以我以为咱们现在评论的拟定医疗卫生领域底子法的问题应该是就这部法令的拟定主体和效能层级而言，即由全国公民代表大会就医疗卫生领域的问题拟定通过一部在效能上仅次于宪法但高于一般法令的“法令”，也就是“底子法令”。这个“底子法令”不同于日本、韩国和法国这些国家中直接冠名“底子法”的法令，不能只规则大的准则和方针，而应就详细内容作出规则。
还有一个问题需求注重，虽然我国和日本都在评论拟定医疗卫生底子法的问题，但所面对的国情有所区别。日本现行的医疗卫生法令有100多部，法令规则比较详细，如仅就医疗保证问题，就有《健康稳妥法》《国民健康稳妥法》《护理稳妥法》等多部法令。咱们现在虽然有十余部有关医疗卫生的法令，但医药卫生法的位阶比较低，尤其是短缺由全国人大拟定的一部高层次法令，许多问题短少法令的清晰规则。
山西大学公共办理学院教授、社会保证专业学科带头人孙淑云——比之底子法，底子医疗卫生法更具实操性。
从战略视点谈，终究是拟定医疗卫生底子法仍是拟定底子医疗卫生法？假如是医疗卫生底子法，就是调整医疗卫日子动的底子法令，但医疗卫日子动的领域很广，包含公共卫生、底子医疗、底子药物、健康教育、医疗保证，每个详细领域又很杂乱，包含法令结构、法令联系性质、政府职责等都不行同日而语。对此若要拟定底子法，拟定准则性的条规十分繁复，很难规划，难以操作，不客观，不实践。
而拟定底子医疗卫生规律比较实践，它自身也是一个系统，2009年的底子医疗卫生系统变革触及四个领域、两个逻辑层面：即各种医疗卫生效劳供给者的组织法；公共卫生和底子医疗效劳等各个层次效劳的法令。
因而，底子医疗卫生法系统有两个：榜首个逻辑层面是组织法，包含公共卫生组织组织法，公立医院（非盈利医院）的组织法；盈利医院组织法，药事企业法，各种相关医疗效劳的供给者、底子医疗稳妥经办效劳组织、以及健康教育组织等的组织法。第二个逻辑层面是底子医疗卫生法令系统，详细包含5个方面的法令：一是公共卫生法令，现在立法较多，纯公共产品，政府承当首要职责，立法相对简略；二是初级卫生保健法，初级卫生保健效劳作为准公共产品怎样供给，供给的方法，政府、社会组织以及个人职责怎样分管，政府怎样办理，乡村和城市社区卫生院怎样建造，怎样投入、怎样免税、怎样供给贱价效劳，这些组织与民众的法令联系性质怎样定位等；三是医事效劳法，归于民事法令领域，与初级卫生保健法不在一个领域。四是药事监管法；五是医疗保证法令，内部有医疗救助法令、底子医疗稳妥法令、底子医疗福利法令等。现在最缺的是初级卫生保健效劳法和医事效劳法。这样的系统每一部分都有其逻辑和独立的调整目标，都有其保证的独立法令权力，这样的法令标准规划较为简略，一起组成底子医疗卫生法。
我国社会福利协会常务理事、北京大学公共卫生学院卫生方针与办理系教授刘继同——福利性OR公益性？定性决议职责区别
现在医改总在提“底子”，可是一向没有界定清楚，没有答复什么是“底子”，其他国家也不这么表述。我主张，需求拟定的法令就是“健康法”，先拟定出来再说，至于真假怎样结合，那是下一步的事。
卫生立法最要害、最中心的问题，是界定底子医疗卫生效劳的性质问题。榜首个问题是界定医疗卫生是福利性，仍是公益性。20世纪50年代，在变革开放之前，我国医疗卫生是福种l生的，财政部、卫生部通过调研最终清晰了这个性质。变革开放后，1997年榜首个医改计划将医疗卫生的性质改为两层特点，即公益性和福利性。可是，公益性和福利性其实是有本质区其他。公益性的职责主体是含糊的，谁都能够是公益的，商场、社会都能够，只要是“利他”的都是公益性的。福利的性质却十分清楚，100%是国家职责，虽然供给方法能够是商场的，即“公共产品特点，私家供给的现象。
两个性质的界定和区别是十分要害的，由于性质决议职责区别，相关职责区别和承当方式均来自于定性。以精力卫生法立法为例，也没有界定精力卫生效劳是什么性质；第二个问题，需求对准则结构立法和对效劳系统进行归纳和组织；第三个问题进行准则性立法，需求清晰大的准则应该是什么，而不是特别详细的微观效劳的立法，由于微观立法是技术性的，医疗卫生界以外的人很难说清楚，也不是法令自身需求处理的问题。
现在世界各国卫生准则傍边的许多坏处在咱们的系统中都能看到。咱们需求对医疗卫生从头定性，包含许多西方国家的学者都将医疗卫生工作定性为福利性工作，只不过供给效劳的过程中能够有商场机制。美国学者介绍，总统奥巴马推行医改5年来，美国健康公正性大大提高，医保简直到达全掩盖。站在“国家问题确诊”的视点来看，我国医疗卫生商场化太严峻，现在有必要回归其福利性，而不是公益性本质特点。
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